21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者 楊志錦 北京報道 

據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理，2024年政府工作報告主要有以下關(guān)注點(diǎn)：

1.GDP增速目標(biāo)5%左右

經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)是綜合性指標(biāo)，是各界最為關(guān)注的內(nèi)容。2019年的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)是6%—6.5%；因?yàn)橐咔閹砭薮蟮牟淮_定性，2020沒有設(shè)定GDP增速目標(biāo)；2021年的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)為6%以上，2022的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)為5.5%左右，但因?yàn)橐咔榈瘸A(yù)期因素，全年經(jīng)濟(jì)增速與年初預(yù)期目標(biāo)有較大差距。2023年經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)為5%左右，最終全年經(jīng)濟(jì)增速為5.2%，略高于目標(biāo)增速。

2024年政府工作報告提出，今年GDP增速目標(biāo)在5%左右。究其原因，第一，5%的目標(biāo)增速與近年目標(biāo)保持了連續(xù)性。第二，5%的目標(biāo)增速和當(dāng)前的潛在增長水平相符，具備實(shí)現(xiàn)的可能性。據(jù)研究機(jī)構(gòu)測算，“十四五”期間中國經(jīng)濟(jì)的潛在經(jīng)濟(jì)增速在5.5%左右。人民銀行2021年發(fā)表的一篇工作論文測算表示，“十四五”期間我國潛在產(chǎn)出增速在5%—5.7%，總體繼續(xù)保持中高速增長。第三，目標(biāo)增速的設(shè)置還需要考慮中長期規(guī)劃。按照此前規(guī)劃的中長期目標(biāo)，2035年要達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。據(jù)一些研究機(jī)構(gòu)測算，這意味著2020年-2035年年均增速為4.73%，“十四五”期間增速要力爭實(shí)現(xiàn)5%左右的增速。

考慮到基數(shù)變化，2024年要實(shí)現(xiàn)5%左右的增長，難度相比2023年明顯增加，財政政策已明顯加力。

2024年政府工作報告表示，經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)為5％左右，考慮了促進(jìn)就業(yè)增收、防范化解風(fēng)險等需要，并與 “十四五”規(guī)劃和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)相銜接，也考慮了經(jīng)濟(jì)增長潛力和支撐條件，體現(xiàn)了積極進(jìn)取、奮發(fā)有為的要求。實(shí)現(xiàn)今年預(yù)期目標(biāo)并非易事，需要政策聚焦發(fā)力、工作加倍努力、各方面齊心協(xié)力。

2.今后連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，今年先發(fā)行1萬億

2024年政府工作報告表示，為系統(tǒng)解決強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興進(jìn)程中一些重大項目建設(shè)的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，今年先發(fā)行１萬億元。

這將是第四次發(fā)行特別國債。歷史上，中國曾多次發(fā)行特別國債：第一次用于補(bǔ)充四大行資本金。1998年8月，財政部宣布發(fā)行期限為30年的2700億元特別國債，向四大國有商業(yè)銀行定向發(fā)行，所籌資金專項用于補(bǔ)充四大銀行資本金，以達(dá)到《巴塞爾協(xié)議》的要求。

第二次用于購買外匯注資中投。2007年6月，財政部經(jīng)授權(quán)，宣布將發(fā)行2000億美元的特別國債，用于購買外匯注資中投公司。

第三次用于抗疫等相關(guān)支出。2020年發(fā)行了1萬億抗疫特別國債，其中7000億元主要投向基建項目，3000億元主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體?？傮w來看，特別國債不計入赤字，其邏輯在于特別國債投向領(lǐng)域需產(chǎn)生收益，要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流或資產(chǎn)與之對應(yīng)，以對應(yīng)的收益償還債務(wù)。

今年初21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道獨(dú)家報道，地方正謀劃儲備超長期特別國債項目，支持方向?yàn)榧Z食安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域。2024年政府工作報告提及的超長期特別國債或?qū)⑼断蛏鲜鲱I(lǐng)域，后續(xù)需關(guān)注超長期特別國債的發(fā)行方式及發(fā)行時間 。

3.赤字率按3%安排

赤字率也是市場關(guān)注的目標(biāo)，其等于赤字/GDP，中國赤字率長期低于或者等于3%的水平。2020年赤字率首度突破3%達(dá)到3.6%，2021年降至3.2%，2022年通過特定國有金融機(jī)構(gòu)和專營機(jī)構(gòu)依法上繳結(jié)存利潤，赤字率下降至2.8%。2023年政府工作報告設(shè)定的赤字率為3%，不過2023年四季度中央財政預(yù)算調(diào)整，增發(fā)萬億國債后赤字率達(dá)到3.8%。

今年赤字率擬按3%安排，相比去年回落0.8個百分點(diǎn)；赤字規(guī)模為4.06萬億，相比去年下降0.82萬億。但考慮到去年增發(fā)的萬億國債大部分在今年使用以及今年將發(fā)行萬億超長期特別國債等措施，今年政府債對經(jīng)濟(jì)增長的支持力度要強(qiáng)于去年。2024年政府工作報告表示，預(yù)計今年財政收入繼續(xù)恢復(fù)增長，加上調(diào)入資金等，一般公共預(yù)算支出規(guī)模28.5萬億元、比上年增加1.1萬億元。

值得注意的是，4.06萬億的赤字規(guī)模及3%的赤字率隱含2024年名義GDP增速要達(dá)到7.3%左右。

4.專項債額度增加1000億至3.9萬億

專項債需投向有收益的項目，償債來源為項目所對應(yīng)的專項收入或政府性基金收入，因此專項債不計入赤字，其規(guī)模不受赤字率的約束。

專項債于2015年首度發(fā)行，此后額度穩(wěn)步擴(kuò)大。2020年新增專項債限額首度達(dá)到3.75萬億，2021年、2022年、2023年分別為3.65萬億、3.65萬億、3.8萬億。其中，2022年首度盤活5000億結(jié)存限制，由此帶動全年額度擴(kuò)大至4.15萬億元。專項債的大規(guī)模發(fā)行、使用對穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)起到了重要作用，但客觀上也推動地方政府債務(wù)率上升。

政府工作報告提出，擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元。一方面實(shí)現(xiàn)5%的經(jīng)濟(jì)增速仍需專項債發(fā)力，前期開工的專項債項目后續(xù)仍需資金支持，這就要求專項債維持一定規(guī)模；另一方面，當(dāng)前地方政府債務(wù)率已落入警戒區(qū)間，這要求地方債尤其專項債放慢擴(kuò)張步伐。

5.社融、M2的錨出現(xiàn)重大變化

一般而言，M2及社融增速與GDP增速、赤字率都作為重要的量化指標(biāo)寫入政府工作報告中。據(jù)記者梳理，2009年M2開始設(shè)定量化數(shù)值目標(biāo)，2011年社融開始寫入政府工作報告，并在2016年設(shè)置量化目標(biāo)。

2018年政府工作報告對貨幣政策的定調(diào)調(diào)整為“保持廣義貨幣M2、信貸和社會融資規(guī)模合理增長”，此后幾年調(diào)整為“M2和社會融資規(guī)模增速同名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配”。排序上，M2在前，社融在后。

2024年政府工作報告提出，要保持流動性合理充裕，社會融資規(guī)模、貨幣供應(yīng)量同經(jīng)濟(jì)增長和價格水平預(yù)期目標(biāo)相匹配。這一新定調(diào)意味著貨幣政策要同時支持物價回升以及經(jīng)濟(jì)增速向潛在增速回歸，尤其是支持物價回升。

這個表述有兩方面新意，一是把社會融資規(guī)模指標(biāo)排在貨幣供應(yīng)量前面，因?yàn)檫@一指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系更緊密；二是把以往的“名義經(jīng)濟(jì)增速”改為“經(jīng)濟(jì)增長和價格水平預(yù)期目標(biāo)”，這樣可以更好統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長和價格水平的目標(biāo)要求，并強(qiáng)調(diào)價格水平是貨幣政策的重要調(diào)控目標(biāo)。

在上述要求下，社融和M2增速仍需保持相對較高的水平。據(jù)研究機(jī)構(gòu)測算，“十四五”期間中國經(jīng)濟(jì)的潛在經(jīng)濟(jì)增速在5.5%左右。在今年政府工作報告中，價格水平預(yù)期目標(biāo)主要是CPI，今年為3%左右。按照新的錨定方式，今年社融和M2增速要保持在8.5%甚至略高的水平。

6.進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案

2024年政府工作報告提出，統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案，妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險、嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險。

去年7月24日召開的中共中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案。記者了解到，地方在去年已制定“1+N”化債方案，其中1指化債總方案，N指化債子方案，但不同地方的子方案不同，數(shù)量也不同，今年重在落實(shí)。

市場高度關(guān)注特殊再融資債是否會有新額度下達(dá)。從過往看，特殊再融資債券額度來源于結(jié)存限額。財政部數(shù)據(jù)顯示，2023年全國地方政府債務(wù)限額為421674.3億元，截至2023年12月末，全國地方政府債務(wù)余額407373億元，限額和余額的空間為1.43萬億元。由于特殊再融化債成效明顯，市場預(yù)計今年繼續(xù)新批特殊再融資債額度的概率較大。此外，金融化債措施如何進(jìn)一步優(yōu)化也是市場關(guān)注的焦點(diǎn)。

中長期改革上，2024年政府工作報告表示，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，完善全口徑地方債務(wù)監(jiān)測監(jiān)管體系，分類推進(jìn)地方融資平臺轉(zhuǎn)型。

記者了解到，對比2018年8月建立債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)時，隱性債務(wù)雖未增長，但關(guān)注類債務(wù)和經(jīng)營性債務(wù)增長較快。平臺公司實(shí)際上以新增經(jīng)營性債務(wù)的名義進(jìn)行隱性債務(wù)的還本付息，但經(jīng)營性債務(wù)很難達(dá)到監(jiān)管要求的條件，即對應(yīng)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性資產(chǎn)和覆蓋債務(wù)本息的經(jīng)營性收入。

因此地方債監(jiān)管，不僅要將隱性債務(wù)納入，經(jīng)營性債務(wù)也需納入監(jiān)管范圍，個別地方已有實(shí)踐。江蘇省表示，2023年在全國率先開發(fā)上線地方債務(wù)綜合監(jiān)管系統(tǒng)，一體推進(jìn)政府債務(wù)、隱性債務(wù)和融資平臺經(jīng)營性債務(wù)全口徑管理，形成工作閉環(huán)。 

7.優(yōu)化房地產(chǎn)政策

去年7月24日召開的中共中央政治局會議提出，適應(yīng)我國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化的新形勢，適時調(diào)整優(yōu)化房地產(chǎn)政策，因城施策用好政策工具箱。此后包括一線城市在內(nèi)的多個城市陸續(xù)放松房地產(chǎn)限制措施，但市場反應(yīng)并不樂觀，房地產(chǎn)市場仍有壓力。

今年政府工作報告提出，要優(yōu)化房地產(chǎn)政策，對不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求要一視同仁給予支持，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。市場預(yù)計今年仍將有支持房地產(chǎn)的政策出臺，比如今年初，監(jiān)管部門已推動建立城市房地產(chǎn)融資協(xié)調(diào)機(jī)制，向符合條件的房地產(chǎn)項目給予資金支持。

2024年政府工作報告還提出，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和房地產(chǎn)市場供求關(guān)系變化，加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設(shè)和供給，完善商品房相關(guān)基礎(chǔ)性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求。

住建部部長倪虹此前接受新華社采訪時表示，房地產(chǎn)市場已經(jīng)從主要解決“有沒有 ” 轉(zhuǎn)向主要解決 “好不好” 的階段，過去追求速度和數(shù)量的發(fā)展模式，已不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求，亟須構(gòu)建新的發(fā)展模式。

具體而言，在理念上，要始終堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，以滿足剛性和改善性住房需求為重點(diǎn)，努力讓人民群眾住上好房子。在體制機(jī)制上，要建立“人、房、地、錢 ”要素聯(lián)動的新機(jī)制，從要素資源科學(xué)配置入手，以人定房，以房定地，以房定錢，防止市場大起大落。

2024年政府工作報告表示，我國城鎮(zhèn)化還有很大發(fā)展提升空間，要深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略行動，促進(jìn)各類要素雙向流動，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。把加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，深化戶籍制度改革，完善“人地錢”掛鉤政策，讓有意愿的進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶，推動未落戶常住人口平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。

8.信貸盤活存量、提升效能

2024年政府工作報告提出，加強(qiáng)總量和結(jié)構(gòu)雙重調(diào)節(jié)，盤活存量、提升效能，加大對重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，促進(jìn)社會綜合融資成本穩(wěn)中有降。暢通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制，避免資金沉淀空轉(zhuǎn)。大力發(fā)展科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融。

之所以要盤活存量，是因?yàn)椴粌H增量信貸能支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，盤活低效存量貸款也有助于經(jīng)濟(jì)增長。目前，信貸資金存量遠(yuǎn)大于每年的增量，并且存量貸款形成的企業(yè)資產(chǎn)、派生的貨幣資金，仍持續(xù)在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中發(fā)揮作用。盤活低效占用的金融資源，提高資金的使用效率，雖然不會體現(xiàn)為貸款增量，但同樣能為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。

“我國貨幣信貸存量已經(jīng)很大，存量資金循環(huán)對經(jīng)濟(jì)增長也有作用，如果把閑置、低效運(yùn)用的存量資金充分發(fā)揮作用，即使新增貸款、貨幣增速慢一些，也能夠有力支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)”，接近央行人士表示。

根據(jù)央行表述，盤活存量貸款要求信貸結(jié)構(gòu)有增有減，其中房地產(chǎn)貸款、融資平臺貸款占比會出現(xiàn)下降，科技創(chuàng)新、制造業(yè)、綠色發(fā)展、普惠小微等貸款趨于上升。央行行長潘功勝1月24日在國新辦發(fā)布會上表示，人民銀行將設(shè)立信貸市場司，重點(diǎn)做好五篇大文章相關(guān)工作。

9.城鎮(zhèn)新增就業(yè)1200萬人以上，突出就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向

城鎮(zhèn)新增就業(yè)指標(biāo)方面，2004年首次提出要“新增城鎮(zhèn)就業(yè)900萬人”，此后該目標(biāo)從未缺席，2017-2019年新增城鎮(zhèn)就業(yè)目標(biāo)是1100萬人以上，2020年為900萬人以上，2021年-2022年恢復(fù)至1100萬人以上，2023年上調(diào)至1200萬人左右，今年新增就業(yè)目標(biāo)為1200萬人以上，目標(biāo)略有上調(diào)。

城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率涵蓋農(nóng)民工等城鎮(zhèn)常住人口，能更全面反映就業(yè)狀況。2018年—2019年該目標(biāo)均為5.5%左右，2020年是6%左右，2021年-2023年年均為5.5%左右，今年調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)也是5.5%左右。

2024年政府工作報告表示，就業(yè)是最基本的民生，要突出就業(yè)優(yōu)先導(dǎo)向，加強(qiáng)財稅、金融等政策對穩(wěn)就業(yè)的支持，加大促就業(yè)專項政策力度。落實(shí)和完善穩(wěn)崗返還、專項貸款、就業(yè)和社保補(bǔ)貼等政策，加強(qiáng)對就業(yè)容量大的行業(yè)企業(yè)支持。2024年政府工作報告表示，預(yù)計今年高校畢業(yè)生超過1170萬人,要強(qiáng)化促進(jìn)青年就業(yè)政策舉措，優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)。扎實(shí)做好退役軍人、農(nóng)民工等群體就業(yè)工作，加強(qiáng)對殘疾人等就業(yè)困難人員幫扶。

10.大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力

今年政府工作報告部署的第一項任務(wù)是大力推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。報告稱，充分發(fā)揮創(chuàng)新主導(dǎo)作用，以科技創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，加快推進(jìn)新型工業(yè)化，提高全要素生產(chǎn)率，不斷塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，促進(jìn)社會生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)新的躍升。

新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導(dǎo)作用，擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式、生產(chǎn)力發(fā)展路徑，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)。區(qū)別于傳統(tǒng)生產(chǎn)力的主要方面，新質(zhì)生產(chǎn)力在于通過不斷創(chuàng)新科學(xué)技術(shù)、資源配置方式、生產(chǎn)組織形式等，創(chuàng)造出更高效率的生產(chǎn)力水平，創(chuàng)新驅(qū)動體現(xiàn)在新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的全過程。