21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 楊希 北京報(bào)道

近日，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行研究院資深專家劉鍵及其團(tuán)隊(duì)的新書(shū)《政府投融資管理》出版。劉鍵結(jié)合30多年研究與實(shí)踐，系統(tǒng)性回顧和梳理了改革開(kāi)放至今的政府投融資管理體制，清晰闡述了政府投融資主體及其主要工具運(yùn)用。

近日，劉鍵接受了《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者專訪。劉鍵認(rèn)為，受內(nèi)部以及外部的多重因素影響，地方政府投融資或面臨四方面挑戰(zhàn)：一是地方政府投融資資金來(lái)源渠道還未穩(wěn)定建立；二是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)制約地方政府投融資發(fā)展；三是以專項(xiàng)債項(xiàng)目為代表的建設(shè)項(xiàng)目效益不高；四是政府投融資管理和組織保障不能很好地滿足實(shí)際工作需要。

事實(shí)上，政府投融資監(jiān)管對(duì)于提高投資效益和防范金融風(fēng)險(xiǎn)等都具有極其重要的意義，過(guò)去監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的地方政府投融資違規(guī)案例也暴露了一些相關(guān)問(wèn)題。劉鍵建議，未來(lái)應(yīng)當(dāng)完善監(jiān)管體系，在堅(jiān)持依法監(jiān)管、有錯(cuò)必究原則的同時(shí)，改進(jìn)監(jiān)管方式，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管制度建設(shè)和組織人力保障。“要加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府投融資平臺(tái)等投融資工具的監(jiān)管，強(qiáng)化同級(jí)部門協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)，聯(lián)合不同部門以及同一部門內(nèi)部監(jiān)管力量，明確分工，形成合力?！眲㈡I表示。

地方政府投融資存四方面挑戰(zhàn)

《21世紀(jì)》：為什么想到寫這樣一本專業(yè)書(shū)籍？

劉鍵：今年4月下旬，中央財(cái)經(jīng)委第11次會(huì)議指出，基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)保障國(guó)家安全，暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，都具有重大意義。我們?cè)诒緯?shū)的前言、后記及其他章節(jié)都反復(fù)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)以基礎(chǔ)設(shè)施為主要內(nèi)容的固定資產(chǎn)投資的重要性。

要建設(shè)就要有資金，特別是改革開(kāi)放后，政府投融資在保障國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給方面一直發(fā)揮了極其重要的作用，這就要求我們對(duì)其相關(guān)情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的學(xué)習(xí)了解，并在實(shí)踐中充分發(fā)揮其更大的作用。但由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為其保障的投融資管理都具有政治性、理論性、科學(xué)性、歷史性、實(shí)踐性等，其與國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等長(zhǎng)短期發(fā)展密切相關(guān)，因此，我們可以籠統(tǒng)地講其專業(yè)性還是很強(qiáng)的，正如您講的算得上是專業(yè)書(shū)籍。

那么，要想在我國(guó)發(fā)揮好政府投融資作用，更好地體現(xiàn)出舉國(guó)體制和集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，盡管投融資問(wèn)題相對(duì)專業(yè)，我們還是要進(jìn)行認(rèn)真的學(xué)習(xí)和了解，并在實(shí)踐中使其得到科學(xué)有效地運(yùn)用。因此，這本書(shū)就是通過(guò)對(duì)相關(guān)情況的回顧總結(jié)、分析研判和謀劃展望未來(lái)形勢(shì)和發(fā)展等，來(lái)宣傳和普及政府投融資領(lǐng)域的相關(guān)知識(shí)，共同學(xué)習(xí)和研究探討有關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)該領(lǐng)域各項(xiàng)工作的開(kāi)展，并取得實(shí)效。

《21世紀(jì)》：在你看來(lái)，目前地方政府投融資有哪些挑戰(zhàn)？

劉鍵：由于目前特殊的國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事等形勢(shì)，加上國(guó)內(nèi)多年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在問(wèn)題的累積等，我個(gè)人認(rèn)為，目前地方政府投融資可能會(huì)面臨這些挑戰(zhàn)：

一是地方政府投融資資金來(lái)源渠道還沒(méi)有穩(wěn)定建立起來(lái)。過(guò)去到現(xiàn)在，我國(guó)地方政府本級(jí)一般公共預(yù)算收入基本上都用在了“吃飯”上，建設(shè)資金主要來(lái)源于以土地出讓收益為主的基金預(yù)算收入、政府債券收入，還有通過(guò)地方政府融資平臺(tái)融到的資金。從目前往后看，這幾方面來(lái)源都具有很大的不確定性，首先地方財(cái)政的收支矛盾一直沒(méi)有很好解決，再加上近年降稅減費(fèi)和土地市場(chǎng)不景氣等，財(cái)政預(yù)算收入同比不會(huì)有太多的增加，不可能留出更多的建設(shè)資金，政府債券融資和政府融資平臺(tái)受制于過(guò)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)也很難滿足建設(shè)資金的需求，因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)講，相對(duì)穩(wěn)定的地方政府投融資渠道還需要完善。

二是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)是制約地方政府投融資發(fā)展的最大障礙。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2015年至2021年，全國(guó)省級(jí)地方政府債務(wù)余額從14.76萬(wàn)億元增長(zhǎng)到30.47萬(wàn)億元。其中，地方政府一般債務(wù)余額從約9.26萬(wàn)億元增長(zhǎng)到13.77萬(wàn)億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額從5.49萬(wàn)億元增長(zhǎng)到16.7萬(wàn)億元。由于地方政府債務(wù)中相當(dāng)多的是商業(yè)銀行融資，這些債務(wù)必然會(huì)反映到金融系統(tǒng)，進(jìn)而給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)如此大規(guī)模的債務(wù)，對(duì)于財(cái)力本來(lái)就“捉襟見(jiàn)肘”地方政府，建設(shè)資金從何而來(lái)，就不言而喻了。

三是以專項(xiàng)債項(xiàng)目為代表的建設(shè)項(xiàng)目的效益不高。從近年情況看，地方政府建設(shè)資金中“挑大梁”的是地方專項(xiàng)債，專項(xiàng)債項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善等具有重要的意義。但主要由于有回報(bào)的好項(xiàng)目少、債券發(fā)行存在問(wèn)題等原因，造成專項(xiàng)債資金使用和項(xiàng)目回報(bào)效益低下，進(jìn)而引發(fā)債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。

四是政府投融資管理和組織保障不能很好地滿足實(shí)際工作需要。目前和今后政府投融資面臨的形勢(shì)和任務(wù)已經(jīng)與上世紀(jì)八九十年代前今非昔比了。過(guò)去一般主要管理的是預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，即大部分單一地使用財(cái)政撥款來(lái)組織開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，相應(yīng)的組織管理團(tuán)隊(duì)的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不是太高。但大致從2015年之后，隨著政府投融資資金來(lái)源的多元化、投融資工具的多樣化、融資渠道的市場(chǎng)化、管理手段的法治化等，對(duì)于政府相關(guān)組織及管理人員、日常管理方式等提出了更高的新的要求，比如，對(duì)于管理人員簡(jiǎn)單地講就是除具備原有行政管理能力外，還要懂市場(chǎng)、善決策、強(qiáng)經(jīng)營(yíng)，這些就給參與地方政府投融資的相關(guān)組織及個(gè)人提出了新要求。

《21世紀(jì)》：過(guò)去在監(jiān)管中也發(fā)現(xiàn)了一些地方政府投融資違規(guī)案例，此次書(shū)中也有提及。這暴露了哪些問(wèn)題？你有哪些建設(shè)性意見(jiàn)？

劉鍵：政府投融資監(jiān)管對(duì)于提高投資效益和防范金融風(fēng)險(xiǎn)等都具有極其重要的意義，我在書(shū)中重點(diǎn)從項(xiàng)目全生命周期組織實(shí)施監(jiān)管和投融資工具監(jiān)管兩個(gè)方面做了論述，并列舉了一些簡(jiǎn)單的案例。

其實(shí)，政府投融資監(jiān)管的內(nèi)涵十分豐富，監(jiān)管過(guò)程中暴露出的問(wèn)題也很多。總體上講，這些問(wèn)題有：

一是監(jiān)管體制有待完善。對(duì)于政府投融資項(xiàng)目來(lái)講，目前實(shí)施的是政府相關(guān)綜合部門、項(xiàng)目投資主管部門、項(xiàng)目法人、建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理單位、社會(huì)公眾等共同負(fù)責(zé)的監(jiān)管體制；對(duì)于類似地方政府融資平臺(tái)、PPP等政府投融資工具講，監(jiān)管主要依靠的是本級(jí)政府及其相關(guān)部門，這就造成了“人人有責(zé)實(shí)際上人人不最終負(fù)責(zé)”的局面，許多制度無(wú)法落實(shí)到位。

二是監(jiān)管手段單一且成本較高。長(zhǎng)期以來(lái)各級(jí)政府和有關(guān)部門監(jiān)管一直停留在數(shù)據(jù)報(bào)送、現(xiàn)場(chǎng)核查等手段上，還時(shí)不時(shí)配合上“人海戰(zhàn)術(shù)”式的高級(jí)別、大規(guī)模的現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、巡查，投融資情況及其項(xiàng)目狀況的數(shù)字化管理及信息共享一直沒(méi)有建立起來(lái)，造成了部門間、區(qū)域間、項(xiàng)目間的信息壁壘。也正是由于數(shù)字化管理和部門間協(xié)同管理跟不上，必然導(dǎo)致監(jiān)管成本居高不下，重復(fù)檢查、無(wú)處理結(jié)果式檢查等，既浪費(fèi)寶貴的管理經(jīng)費(fèi)更影響項(xiàng)目的實(shí)施。

三是監(jiān)管制度和組織人力保障不力。目前政府投融資及其項(xiàng)目的監(jiān)管制度層級(jí)太低，對(duì)違規(guī)違法行為不足以形成威懾和處理效力。在眾多制度中現(xiàn)在只有《政府投資條例》屬于行政法律，其他都是部門規(guī)章和規(guī)范性文件。在組織和人力保障方面，我在書(shū)中曾指出，近幾十年來(lái)，從事政府投融資和項(xiàng)目管理的部門和人力配置與我們管理的資金規(guī)模和項(xiàng)目數(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不匹配的，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力安排很不夠，監(jiān)管能力較薄弱。

我們建議，今后的監(jiān)管工作主要圍繞這些展開(kāi)：一是完善監(jiān)管體系。要加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府投融資平臺(tái)等投融資工具的監(jiān)管，強(qiáng)化同級(jí)部門協(xié)同監(jiān)管體系建設(shè)，聯(lián)合不同部門以及同一部門內(nèi)部監(jiān)管力量，明確分工，形成合力。二是堅(jiān)持依法監(jiān)管、有錯(cuò)必究原則。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)監(jiān)管制度，并加強(qiáng)績(jī)效管理理念，以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)化考核結(jié)果的運(yùn)用。三是改進(jìn)監(jiān)管方式。充分利用信息化手段，在原有方式基礎(chǔ)上開(kāi)拓創(chuàng)新。四是加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管制度建設(shè)和組織人力保障。做到監(jiān)管有法可依，有規(guī)可循。同時(shí)，通過(guò)制度明確監(jiān)管邊界，解決職責(zé)交叉的問(wèn)題，提高監(jiān)管針對(duì)性。加強(qiáng)監(jiān)管組織和人力配置，大力培養(yǎng)和使用專業(yè)管理人才。

開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的盈利模式受到挑戰(zhàn)

《21世紀(jì)》：你在書(shū)中提到，開(kāi)發(fā)性金融豐富了政府投融資工具，你也對(duì)國(guó)外的情況進(jìn)行了梳理。那么在新的發(fā)展階段，開(kāi)發(fā)性金融有哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)？

劉鍵：書(shū)中對(duì)開(kāi)發(fā)性金融花了較多的篇幅展開(kāi)論述，主要因?yàn)槠渥鳛檎度谫Y資金的供給方，同時(shí)它依托國(guó)家信用，也是政府投融資活動(dòng)的重要組成部分。1994年自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立以來(lái)，其為我國(guó)政府投資建設(shè)做出了很大的貢獻(xiàn)。從國(guó)際范圍看，開(kāi)發(fā)性金融產(chǎn)生于凱恩斯的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論，盡管其經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程，但它給各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。從發(fā)展過(guò)程看，它走過(guò)了一條先有實(shí)踐后有理論的成功之路。我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下從實(shí)踐到理論逐步發(fā)展起來(lái)的，是中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下的成功實(shí)踐。

我個(gè)人理解，我國(guó)開(kāi)發(fā)性金融的核心，就是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各區(qū)域、各領(lǐng)域、各階段等發(fā)展不平衡、不完善、不充分等情況下，以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略為宗旨，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)、特殊時(shí)期相關(guān)產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、專項(xiàng)任務(wù)等的有效投入，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈，保障國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施和核心利益的最大化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的安全和高質(zhì)量發(fā)展。

談到開(kāi)發(fā)性金融的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，從機(jī)遇方面講，主要是在世界百年未有大變局的環(huán)境下，我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展近年來(lái)遇到了少有的復(fù)雜局面，按照開(kāi)發(fā)性金融的定位和功能，“十四五”及今后需要加大投入的方面很多，發(fā)揮作用的舞臺(tái)很大，如應(yīng)重點(diǎn)向科技創(chuàng)新、低碳發(fā)展、普惠養(yǎng)老、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、國(guó)際合作（“一帶一路”）等幾方面加大投入。在體制機(jī)制改革方面，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)為貫徹落實(shí)監(jiān)管部門有關(guān)分類分賬改革任務(wù)做好了全面準(zhǔn)備，打算利用這次難得的發(fā)展機(jī)遇，更加聚焦主責(zé)主業(yè)，全面提升服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。

當(dāng)然，目前形勢(shì)下開(kāi)發(fā)性金融發(fā)展也遇到了不少挑戰(zhàn)。我認(rèn)為其中最主要有三方面：

一是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制和投資模式及產(chǎn)品創(chuàng)新任務(wù)重、難度大。我們知道開(kāi)發(fā)性金融因創(chuàng)新而興、依改革而盛。目前至今后，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化、我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化以及金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的推進(jìn)，開(kāi)發(fā)性金融原有的管理體制機(jī)制和投融資模式等許多方面已經(jīng)不能很好地適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，其所謂的優(yōu)勢(shì)很多已不復(fù)存在，服務(wù)國(guó)家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和銀行業(yè)務(wù)模式也日益趨同化，因此，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的管理體制機(jī)制、投融資模式、產(chǎn)品服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防控等都需要改革和創(chuàng)新。

二是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的盈利模式受到挑戰(zhàn)。利息收入是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行可持續(xù)經(jīng)營(yíng)最重要的利潤(rùn)來(lái)源。但隨著近年發(fā)債成本與放貸成本越發(fā)接近，嚴(yán)重?cái)D壓了利潤(rùn)空間，特別是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)支持的領(lǐng)域盈利水平低，周期長(zhǎng)且額度大，所以，這種通過(guò)市場(chǎng)化很高的債券市場(chǎng)融到資金再貸給利潤(rùn)率較低的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的模式，其可持續(xù)性值得認(rèn)真研究并盡快尋找出路。

三是受疫情等影響加大了貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的難度。從國(guó)內(nèi)看，較長(zhǎng)時(shí)間的疫情反復(fù)等因素，導(dǎo)致了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不確定性，再加上部分行業(yè)面臨政策調(diào)整，更加提升了貸款風(fēng)險(xiǎn)管控難度。從國(guó)外看，由于美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策調(diào)整，其外溢效益影響到部分新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，致使境外貸款風(fēng)險(xiǎn)加大。

《21世紀(jì)》：你剛才也提到了4月底的中央財(cái)經(jīng)委會(huì)議，市場(chǎng)認(rèn)為會(huì)議傳遞了“穩(wěn)基建”的信號(hào)。其實(shí)基建的資金來(lái)源肯定離不開(kāi)政府投融資，從這個(gè)角度講，這本書(shū)的出版也很切合時(shí)宜。你怎么看？

劉鍵：中央財(cái)經(jīng)委第11次會(huì)議，可以說(shuō)吹響了新時(shí)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的沖鋒號(hào)，除了過(guò)去一些提法外，許多新要求十分具有時(shí)代感、現(xiàn)代感和國(guó)際視野。比如，在總體要求方面，提出堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向。為了應(yīng)對(duì)極端情況，要求統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)謀劃，整體協(xié)同，適度超前，統(tǒng)籌布局。在目標(biāo)方面，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，通過(guò)加快傳統(tǒng)基建和新基建的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、安全效益相統(tǒng)一，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。從這些方面可以看出，新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相較于以前的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加重視與國(guó)際化接軌和綜合效益的提升，強(qiáng)調(diào)了未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的人民性、整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。

您講的很正確，重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從來(lái)與政府密不可分，而且一般情況下需要國(guó)家規(guī)劃、政府全力推動(dòng)。政府推動(dòng)的重要內(nèi)容之一，就是要牽頭做好投融資，來(lái)解決建設(shè)資金的問(wèn)題。也剛好我們這本書(shū)講的就是政府投融資管理，其中也包括了政府投融資工具運(yùn)用、項(xiàng)目管理等重要內(nèi)容。因此，從本書(shū)出版時(shí)機(jī)來(lái)講，的確很切合國(guó)家大的總體形勢(shì)，也符合相關(guān)要求。我們相信，這本書(shū)一定程度上可以幫助到從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和研究的政府管理部門、項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和管理機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)研究部門等相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和同志們。