新型城市化是拉動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力源泉。對于中小城市而言，推動高質(zhì)量發(fā)展既是國家現(xiàn)代化進(jìn)程的必然要求，也是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。

10月23日，《中國中小城市發(fā)展報告》編撰委員會、國信中小城市指數(shù)研究院、社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《中小城市綠皮書：中國中小城市發(fā)展報告（2020~2021）》（以下簡稱：報告）。

21世紀(jì)經(jīng)濟報道記者注意到，該報告以“聚焦中小城市基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”為主題，由總報告、評價報告、分報告、專題篇和案例篇五部分組成。報告對中小城市的內(nèi)涵和數(shù)量進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，對全國38個超千億元縣市進(jìn)行了深入分析，對中小城市“十四五”期間面臨的機遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了重點剖析和全面描繪。

根據(jù)報告研究結(jié)果，近年來，我國中小城市城市化進(jìn)程在區(qū)域格局上發(fā)生了顯著變化，呈現(xiàn)“東穩(wěn)西快”的現(xiàn)狀。中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域在經(jīng)濟總量上約占全國經(jīng)濟總量的55%，地方財政收入約占全國財政收入的40%。中小城市在空間上星羅棋布、連軸結(jié)網(wǎng)，成為國家城市群發(fā)展戰(zhàn)略在空間格局的重要支點，從而成為城市群和全國經(jīng)濟發(fā)展的帶動基點和有力支撐。相對于其他城市類型，經(jīng)濟增長速度最快的還是中小城市，也是當(dāng)前拉動國民經(jīng)濟發(fā)展的重要“增長點”。

走差異化發(fā)展路徑

報告指出，中小城市數(shù)量多、分布廣、差異大，必須根據(jù)不同類型和特點采取差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。

城市群內(nèi)和鄰近中心大城市的中小城市，發(fā)展基礎(chǔ)相對較好，與中心大城市聯(lián)系緊密，是城市群發(fā)展壯大的重要支點。報告認(rèn)為，此類中小城市要進(jìn)一步加強與中心大城市的聯(lián)系與對接，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展，更好地支撐城市群的發(fā)展。

一般而言，不在城市群范圍、地處偏遠(yuǎn)區(qū)域的中小城市遠(yuǎn)離中心大城市和省域城市中心，往往經(jīng)濟發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，屬于“經(jīng)濟冷點”。這些中小城市大多位于生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護的任務(wù)艱巨，必須加大生態(tài)補償力度，建立橫向生態(tài)補償制度，建立健全中央和地方共同參與和責(zé)任分擔(dān)機制。同時，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擇優(yōu)建設(shè)與特色契合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由上級財政安排專項轉(zhuǎn)移支付資金，加強交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)省會城市或區(qū)域中心城市某些產(chǎn)業(yè)向此類城市轉(zhuǎn)移。

對于明星中小城市而言，由于正確的發(fā)展路徑、良好的區(qū)位條件，在實現(xiàn)第一個百年目標(biāo)進(jìn)程中走在了前列。如江蘇昆山市堅持創(chuàng)新驅(qū)動，成為中小城市的一面旗幟；湖南長沙縣創(chuàng)建“兩型社會”實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，成為中部地區(qū)的領(lǐng)跑者；成都市雙流區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，遼寧海城市力求四化協(xié)同發(fā)展，分別成為西部和東北部地區(qū)的明星城市。

報告研究指出，這些明星中小城市，要對標(biāo)國內(nèi)國際一流，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，向產(chǎn)業(yè)集群化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化方向發(fā)展提升，形成更強的核心競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，成為基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的排頭兵和引領(lǐng)者。

相比之下，一些資源枯竭、經(jīng)濟發(fā)展停滯、產(chǎn)業(yè)升級遇阻、人口持續(xù)性減少的收縮型中小城市，則要精準(zhǔn)分析，找出原因，因城施策。對于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的中小城市，要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特點，培育新產(chǎn)業(yè)，借力發(fā)展；對于人口密度過低的中小城市，則需要優(yōu)化區(qū)劃調(diào)整，充分發(fā)揮主城區(qū)規(guī)模經(jīng)濟聚集優(yōu)勢，尋找新的突破口和動力源。

此外，特色中小城市也極具代表性。報告認(rèn)為，特色中小城市，如旅游城市、礦產(chǎn)資源型城市等需要依托特色資源稟賦實行錯位發(fā)展，重構(gòu)競爭力。

以旅游型城市為例，旅游型城市首先要牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，堅持“綠水青山就是金山銀山”，在保護生態(tài)基礎(chǔ)上謀求城市的可持續(xù)性發(fā)展。其次，要不斷豐富產(chǎn)品業(yè)態(tài)，基于旅游“體驗性為主”的特點，實現(xiàn)從景點旅游向全域旅游模式的轉(zhuǎn)變，擺脫過度依靠“門票經(jīng)濟”，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全域化、公共服務(wù)一體化、旅游監(jiān)管全覆蓋，產(chǎn)品營銷與目的地推廣有效結(jié)合，提升產(chǎn)業(yè)附加值，帶動大旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，針對人們對健康生活追求，推動旅游和健康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。旅游城市同時也是自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高的城市，要借助生態(tài)優(yōu)勢，培育壯大康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

對于礦產(chǎn)資源枯竭型城市來說，礦產(chǎn)資源是有限的，依托礦產(chǎn)資源發(fā)展的城市不可避免地會遇到資源枯竭的問題。報告認(rèn)為，當(dāng)前我國資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型已取得階段性成果，但未來的任務(wù)仍十分艱巨。礦產(chǎn)資源型城市的核心問題是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，要大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級，加快培育壯大多元并舉、多極支撐的產(chǎn)業(yè)體系；深度融入城市群、都市圈建設(shè)，加強與區(qū)域內(nèi)中心城市的聯(lián)系與協(xié)同，根據(jù)城市特點推動城市特色發(fā)展，徹底改變資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨大”的格局，增強資源型城市抵御風(fēng)險的能力，逐步走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

中小城市脫碳面臨挑戰(zhàn)

報告指出，我國中小城市實現(xiàn)脫碳發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。一方面，中小城市的經(jīng)濟增長和碳達(dá)峰、碳中和問題平衡難度大。另一方面，中小城市“雙碳”示范項目成本收益平衡難度大、吸引投資也是未來中小城市實現(xiàn)面臨的瓶頸。

“雖然很多中小城市對低碳發(fā)展表現(xiàn)出積極的態(tài)度和充分的準(zhǔn)備，但它們卻必須在中長期的低碳發(fā)展目標(biāo)和短期的GDP增長目標(biāo)之間做出平衡?！眻蟾嬲J(rèn)為，中國幅員遼闊，數(shù)量眾多的中小城市之間資源稟賦差異極大。發(fā)展經(jīng)濟、擴大就業(yè)、提高人民生活水平仍然是廣大中小城市面臨的首要問題。但是目前高碳產(chǎn)業(yè)所占比重比較大，往往會帶來較高的化石能源使用和碳排放水平。因此，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的低碳轉(zhuǎn)型是目前中小城市實現(xiàn)低碳發(fā)展的一大重要挑戰(zhàn)。

在中小城市推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和過程中，示范項目的建設(shè)十分重要。但是，這些示范項目建設(shè)與實施也存在成本和收益平衡的問題，項目巨大的投入成本與其前期運行帶來的微薄收益存在突出的運營矛盾。雖然這些示范項目具有較好的社會效益，但實際成本和效益，以及巨大的硬件投資導(dǎo)致了較高的資金壓力。示范項目的可持續(xù)運營壓力大，存在相關(guān)設(shè)施閑置荒廢的風(fēng)險。

當(dāng)前，中小城市也面臨大城市高碳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移誘惑。隨著大城市碳減排的壓力越來越大等問題，企業(yè)碳成本快速上升。這將迫使許多企業(yè)逐步搬遷到中小城市。這些從發(fā)達(dá)城市搬遷來的產(chǎn)業(yè)，大部分屬于能源、原材料初級加工業(yè)等，其中有很多都是高碳排放量的產(chǎn)業(yè)，但在經(jīng)濟增長的強烈需求下，很多中小城市有內(nèi)在動力利用相對低廉的生產(chǎn)要素價格和優(yōu)越的資源稟賦承接轉(zhuǎn)移來的高碳產(chǎn)業(yè)。但是，這些高碳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移也為中小城市的低碳發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何在吸納這些產(chǎn)業(yè)的同時實現(xiàn)這些產(chǎn)業(yè)的脫碳改造，這是中小城市要面臨的又一挑戰(zhàn)。

報告進(jìn)一步指出，中小城市低碳發(fā)展的頂層設(shè)計往往較缺乏，脫碳路徑不清晰。目前，對于大城市低碳發(fā)展討論的比較廣泛，但對中小城市的低碳規(guī)劃少。現(xiàn)有城市碳達(dá)峰、碳中和路徑研究適宜于大城市低碳轉(zhuǎn)型場景。但中小城市的基礎(chǔ)建設(shè)水平、城市規(guī)模、資金投入和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與大城市的差距較大，這些規(guī)劃設(shè)計在中小城市的適用性不強，雙碳路徑無法有效對接中小城市的發(fā)展實際，也無法指導(dǎo)中小城市低碳發(fā)展戰(zhàn)略。

此外，由于公眾缺少積極參與，企業(yè)等其他利益相關(guān)者缺乏對低碳城市建設(shè)各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的關(guān)注和監(jiān)督，造成城市的低碳建設(shè)推進(jìn)緩慢，缺乏針對性和適用性。除去加強對低碳城市建設(shè)的宣傳和激勵政策，中小城市還需要探索更多吸引公眾積極參與的有效措施，這也是目前我國中小城市需要進(jìn)一步進(jìn)行加強的地方。