21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者吳文汐 武漢報(bào)道   “本世紀(jì)初湖北交通條件不太好，從武漢到宜昌雖然只有300多公里的距離，但走高速公路也要6個(gè)小時(shí)。而且湖北版圖東窄西寬，省會(huì)城市武漢又偏于鄂東，對(duì)湖北西部地區(qū)輻射條件有限，客觀(guān)來(lái)講，需要在鄂西地區(qū)培育一個(gè)‘二傳手’?！敝袊?guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶智庫(kù)聯(lián)盟秘書(shū)長(zhǎng)秦尊文向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示。

這樣的背景下，秦尊文在當(dāng)時(shí)提出了省域副中心城市的概念，在2001年7月先提出宜昌“一副”，2022年5月完善為襄陽(yáng)、宜昌“兩副”，并向湖北省委、省政府遞交這一建議。隨后，湖北擯棄了此前制定的“一特五大”格局，采納“一主兩副”戰(zhàn)略，湖北也成為了全國(guó)布局省域副中心城市的先行者之一。

省域副中心城市的建設(shè)，是為了填補(bǔ)中心城市輻射區(qū)域的空白，同時(shí)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，再造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，減輕省域中心城市發(fā)展壓力，避免中心城市“一城獨(dú)大”所帶來(lái)的城市病等問(wèn)題。因此，湖北的經(jīng)驗(yàn)逐步被其他省份復(fù)制推廣，國(guó)家層面也在“十四五”期間出臺(tái)的多項(xiàng)政策文件，點(diǎn)名支持省域副中心城市建設(shè)。

目前，國(guó)家發(fā)文明確支持建設(shè)的有徐州、洛陽(yáng)、襄陽(yáng)、贛州、延安、遵義、長(zhǎng)治7個(gè)省域副中心；經(jīng)省級(jí)政府部門(mén)發(fā)文支持的省域副中心城市則更多，包括桂林、柳州、南陽(yáng)、蕪湖、岳陽(yáng)、衡陽(yáng)、湛江、汕頭、宜昌、曲靖、大同、臨汾、天水、酒泉、吉林等。

但是，在頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系空缺的背景下，各地省域副中心建設(shè)存在認(rèn)識(shí)不清、支持力度不一、發(fā)展不均衡等問(wèn)題。省域副中心城市如何才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，成為省域新的增長(zhǎng)極？

襄陽(yáng)、宜昌成省域副中心先行者

秦尊文認(rèn)為，能夠在一個(gè)省份局部地區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心帶動(dòng)作用的城市，就可以被定位為省域副中心城市，而宜昌、襄陽(yáng)能夠發(fā)揮這樣的作用，可以定位為省域副中心城市。

他的這一建議在2002年7月得到湖北省委批示采納。2003年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中明確武漢為湖北省域中心城市，宜昌、襄陽(yáng)定位為湖北省域副中心城市。

國(guó)家和湖北省級(jí)層面雖未就襄陽(yáng)、宜昌兩個(gè)省域副中心的發(fā)展發(fā)布系統(tǒng)的政策文件，但根據(jù)官方的相關(guān)信息，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型以及輻射帶動(dòng)都市圈、城市群發(fā)展是兩地建設(shè)省域副中心城市中的重要任務(wù)。

例如，2021年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《“十四五”特殊類(lèi)型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》中明確提出要支持襄陽(yáng)等地建設(shè)省域副中心城市，支持襄陽(yáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)建設(shè)。2022年中國(guó)共產(chǎn)黨湖北省第十二次代表大會(huì)上提出，大力發(fā)展襄陽(yáng)都市圈，支持襄陽(yáng)打造引領(lǐng)漢江流域發(fā)展、輻射南襄盆地的省域副中心城市。

2021年湖北省十三屆人大五次會(huì)議上則點(diǎn)名宜昌省域副中心建設(shè)。會(huì)上提出，希望宜昌找準(zhǔn)定位、明確方向，加強(qiáng)省域副中心城市建設(shè)，增強(qiáng)綜合實(shí)力，提升城市功能，加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)和推動(dòng)“宜荊荊恩”城市群一體化發(fā)展，打造以綠色經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為特色的高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，襄陽(yáng)、宜昌兩地優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)初露鋒芒。襄陽(yáng)以汽車(chē)產(chǎn)業(yè)為傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)規(guī)模長(zhǎng)期以來(lái)占全市工業(yè)總量三分之一以上。近年來(lái)，襄陽(yáng)加速推動(dòng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，搶抓新能源汽車(chē)發(fā)展風(fēng)口，2022年襄陽(yáng)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值2412億元，居全國(guó)十大汽車(chē)工業(yè)城市第九位，新能源汽車(chē)整車(chē)產(chǎn)量同比增長(zhǎng)59.2%。2023年，“武襄十隨”汽車(chē)產(chǎn)業(yè)集群入選國(guó)家級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群。

宜昌坐擁世界級(jí)工程三峽大壩，擁有豐富的清潔能源和礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)。依托自身優(yōu)勢(shì)，宜昌在原本化工產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，發(fā)展綠色化工產(chǎn)業(yè)。2022年，宜昌綠色化工產(chǎn)業(yè)鏈完成工業(yè)總產(chǎn)值1502.5億元，同比增長(zhǎng)29.1%，成為宜昌首個(gè)產(chǎn)值突破1500億元的產(chǎn)業(yè)鏈。同時(shí)，宜昌在近年引進(jìn)多個(gè)鋰電池重大項(xiàng)目，跨界新能源汽車(chē)賽道，提出打造世界級(jí)動(dòng)力電池產(chǎn)業(yè)集群。

而從區(qū)域輻射來(lái)看，目前，湖北已形成武漢都市圈、襄陽(yáng)都市圈、宜荊荊都市圈“三大都市圈”引領(lǐng)的格局，宜荊荊都市圈2022年GDP已超過(guò)萬(wàn)億元，成為繼武漢都市圈之后，湖北經(jīng)濟(jì)總量第二大的都市圈。

目前看來(lái)，湖北“一主兩副”重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略成績(jī)斐然。在湖北發(fā)文確立“一主兩副”格局的2003年，武漢、襄陽(yáng)、宜昌三市的GDP占全省比重為49.2%；到2022年，三市GDP占全省的比重已經(jīng)提升至56.1%。

其中，襄陽(yáng)、宜昌GDP從2003年的503.31億元、491.36億元提升至2022年的5827.81億元、5502.69億元，雙雙突破5500億元關(guān)卡，位列中西部非省會(huì)城市前列。同時(shí)，襄陽(yáng)、宜昌兩地GDP占全省的比重也從9.3%、9.1%提升至10.8%、10.2%。

在此背景下，湖北建設(shè)省域副中心城市的思路和做法開(kāi)始在全國(guó)產(chǎn)生一定影響，并逐步被其他省份借鑒和推廣，部分省份也將這一概念應(yīng)用于省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市發(fā)展戰(zhàn)略之中。

10余省份設(shè)立超20個(gè)省域副中心城市

“十四五”以來(lái)，各大省市開(kāi)始爭(zhēng)相設(shè)立省域副中心城市。例如，2021年3月發(fā)布的《山西省國(guó)土空間規(guī)劃（2020-2035年）》中明確提出了“一主三副六市域中心”為主體的格局，支持大同、長(zhǎng)治、臨汾建設(shè)省域副中心城市。2021年5月，《廣西壯族自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出了“十四五”時(shí)期，柳州、桂林市為副中心，其他市縣和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

國(guó)家層面發(fā)布的多項(xiàng)政策文件中也點(diǎn)名支持省域副中心建設(shè)。2021年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)印發(fā)《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》，提出支持徐州、洛陽(yáng)、襄陽(yáng)3個(gè)城市建設(shè)省域副中心城市?！丁笆奈濉敝С指锩蠀^(qū)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案》明確提出支持贛州、延安、遵義、長(zhǎng)治4個(gè)城市建設(shè)省域副中心城市，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的能力。

2021年12月，工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等10部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出促進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)中心城市、省域副中心城市等創(chuàng)新要素豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2022年7月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》也明確提出，支持中西部有條件的地區(qū)培育發(fā)展省域副中心城市，引導(dǎo)人口經(jīng)濟(jì)合理分布。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已有10余省份提出建設(shè)省域副中心城市，除國(guó)家發(fā)文支持的徐州、洛陽(yáng)、襄陽(yáng)、贛州、延安、遵義、長(zhǎng)治7個(gè)省域副中心外，還包括桂林、柳州、南陽(yáng)、蕪湖、岳陽(yáng)、衡陽(yáng)、湛江、汕頭、宜昌、曲靖、大同、臨汾、天水、酒泉、吉林等，超過(guò)20個(gè)城市被確立為省域副中心。中西部省域副中心城市在其中占比超過(guò)六成。最新的消息是2022年11月吉林省批準(zhǔn)吉林市建設(shè)省域副中心城市，這也填補(bǔ)了東北地區(qū)在省域副中心建設(shè)上的空白。

目前來(lái)看，國(guó)家和地方層面支持建設(shè)的逾20個(gè)省域副中心城市中，部分城市已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)和人口上形成一定集聚。從經(jīng)濟(jì)總量來(lái)看，徐州在所有省域副中心城市中GDP領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯，2022年實(shí)現(xiàn)GDP總量8457.84億元。除徐州外，襄陽(yáng)、洛陽(yáng)、宜昌三個(gè)省域副中心城市2022年GDP也已超過(guò)5000億元，分別為5827.81億元、5675.2億元、5502.69億元。

從人口規(guī)模來(lái)看，南陽(yáng)和徐州2022年常住人口規(guī)模超過(guò)900萬(wàn)，分別為961.5萬(wàn)人和901.85萬(wàn)人；贛州2022年常住人口也已趨近900萬(wàn)，為898.81萬(wàn)人。此外，洛陽(yáng)、湛江、遵義、衡陽(yáng)、曲靖、汕頭、襄陽(yáng)、岳陽(yáng)等地常住人口規(guī)模也在500萬(wàn)人以上水平。

秦尊文認(rèn)為，目前全國(guó)省域副中心城市中建設(shè)相對(duì)成熟的有襄陽(yáng)、宜昌、洛陽(yáng)、南陽(yáng)、贛州、徐州、湛江、岳陽(yáng)、衡陽(yáng)。這些城市的共同特征是經(jīng)濟(jì)、人口等綜合性指標(biāo)體量較大。比如湖北的襄陽(yáng)和宜昌、河南的洛陽(yáng)和南陽(yáng)，GDP僅次于省會(huì)，已經(jīng)具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，這些城市城區(qū)人口較多，在現(xiàn)階段人口加速向省會(huì)城市聚集的背景下，這些省域副中心城市起到了分流的作用，能夠遏制人口過(guò)快過(guò)多向省會(huì)聚集所帶來(lái)的隱患。

當(dāng)然，省域副中心城市的培育不能唯GDP論，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)布的《省域副中心城市概念內(nèi)涵、特征功能與評(píng)價(jià)體系研究》提出，省域副中心城市需要經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)突出、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、人口規(guī)模較大、交通條件優(yōu)越，從而承擔(dān)分擔(dān)部分中心城市功能、突顯特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、帶動(dòng)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等作用。

秦尊文分析，在交通條件方面，例如襄陽(yáng)、宜昌、洛陽(yáng)、徐州、贛州都是全國(guó)性的綜合交通樞紐；在科創(chuàng)能力方面，洛陽(yáng)、宜昌等地?fù)碛性S多實(shí)力強(qiáng)勁的科研院所，通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，保證其具有持續(xù)的發(fā)展?jié)摿?。此外，一些省域副中心城市在全省的城?zhèn)體系中地位較高，比如襄陽(yáng)、宜昌、洛陽(yáng)、湛江等，均是省級(jí)規(guī)劃的都市圈中心城市，除自身發(fā)展外也能夠帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展。

仍存支持力度不一等痛點(diǎn)

觀(guān)察發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)逾20個(gè)省域副中心城市的發(fā)展存在一定分化，部分城市已經(jīng)形成一定集聚和輻射作用，而部分城市發(fā)展仍待提速，例如甘肅的酒泉和天水兩座城市目前GDP仍未過(guò)千億元，常住人口規(guī)模也較小。

多位受訪(fǎng)專(zhuān)家認(rèn)為，在缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系的背景下，各地和各界對(duì)于省域副中心城市的概念內(nèi)涵和功能特征存在認(rèn)識(shí)不一的問(wèn)題。

肖金成表示，一般來(lái)講，要先選擇有一定發(fā)展基礎(chǔ)的城市作為省域副中心，再施加外力進(jìn)行培育，增強(qiáng)實(shí)力、提升規(guī)模，使其輻射范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，填補(bǔ)省會(huì)城市輻射的空白。

在這樣的前提下，有一些省份正在積極設(shè)立省域副中心城市，但部分省份在這一方面仍存空白，導(dǎo)致了全國(guó)省域副中心城市發(fā)展不均衡的問(wèn)題。例如，東北地區(qū)目前僅有吉林省在去年設(shè)立了省域副中心。

肖金成認(rèn)為，黑龍江省地域廣闊，僅僅依靠省會(huì)城市哈爾濱難以輻射帶動(dòng)全省的發(fā)展，確有設(shè)置省域副中心城市的必要，而黑龍江省的牡丹江、齊齊哈爾均有培育成為省域副中心城市的條件。

“一些地域廣大的省份，尤其需要設(shè)立省域副中心，例如內(nèi)蒙古、黑龍江、山東等?！鼻刈鹞恼J(rèn)為。

同時(shí)，各個(gè)已設(shè)立省域副中心的省份，在培育力度和重視程度上也存在差別。其中，湖北、河南、湖南、廣東等省份對(duì)于省域副中心城市建設(shè)支持力度較大，均出臺(tái)了相關(guān)文件。河南不僅由省政府發(fā)文支持南陽(yáng)建設(shè)省域副中心城市，包括河南省科技廳、自然資源廳、市場(chǎng)監(jiān)管局、住建廳、應(yīng)急管理廳在內(nèi)的20多個(gè)省直部門(mén)也出臺(tái)了相關(guān)支持意見(jiàn)和措施。

相比之下，寧夏的固原、青海的格爾木等地城市規(guī)模較小、力量較弱，培育扶持力度也相對(duì)較小。

秦尊文認(rèn)為，省域副中心并不僅是一種榮譽(yù)、一個(gè)頭銜，而是一種功能的體現(xiàn)。如果只是“戴帽子”，甚至以鄰為壑，就背離了設(shè)立省域副中心城市的初衷。目前，雖然已經(jīng)有一些零散的支持文件，但仍不系統(tǒng)。國(guó)家層面如果能出臺(tái)一些扶持省域副中心城市布局和發(fā)展的措施，支持這些城市改善交通基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市和產(chǎn)業(yè)集中度，壯大城市實(shí)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，將更利于發(fā)揮出省域副中心應(yīng)有的功能。

“比如支持中西部地區(qū)省域副中心承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、配置對(duì)外開(kāi)放平臺(tái)、提升交通等級(jí)等，使其逐步完善省域副中心功能，相關(guān)的試驗(yàn)區(qū)、試點(diǎn)等政策也應(yīng)適當(dāng)向省域副中心城市傾斜?！鼻刈鹞谋硎?。