21世紀經(jīng)濟報道記者楊志錦  上海報道  

 新華社10月24日報道稱，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升我國抵御自然災(zāi)害的能力。

報道稱，今年全國財政赤字將由38800億元增加到48800億元，預(yù)計赤字率由3%提高到3.8%左右。此次增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，今年擬安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)明年使用5000億元。

從債務(wù)管理上看，增發(fā)萬億國債的背后頗具深意。

中央發(fā)力發(fā)展，地方專注化債 

當(dāng)前中國國債余額28萬億，地方政府債務(wù)余額40萬億，如再加上隱性債務(wù)，地方債的余額將更高?？傮w而言，中國政府債務(wù)呈現(xiàn)出地方政府杠桿高、中央政府杠桿低的特點。而國際上普遍是中央政府杠桿率高、地方政府杠桿率低。

如以衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險的債務(wù)率來看，地方法定債務(wù)率已超過警戒線，進一步加杠桿的空間有限。與此同時今年一些地方城投債務(wù)風(fēng)險暴露，也顯示地方債務(wù)壓力較大。

在此背景下，地方尤其是高風(fēng)險省份的重點是化解債務(wù)風(fēng)險，未來要適度壓縮新增地方債額度。但經(jīng)濟下行壓力猶在，仍需政府投資穩(wěn)增長，中央國債就需要適度增加。換言之，增加了國債的額度，意味著未來地方債尤其專項債的額度可能會適度收縮，以避免地方法定債務(wù)風(fēng)險進一步攀升。

此次增發(fā)的萬億國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，意味著由中央財政還本付息，地方不承擔(dān)本息，可減輕地方債務(wù)壓力、財政收支平衡壓力。

考慮到地方化債要持續(xù)一段時間且項目需要資金接續(xù)，那么增發(fā)國債的操作可能會持續(xù)數(shù)年。歷史上看，1998年中國首次發(fā)行長期建設(shè)國債之后，長期建設(shè)國債的發(fā)行持續(xù)了10年，10年合計發(fā)行1.13萬億。 

五種方式選擇了赤字率突破3% 

長期以來中國一直堅守3%的赤字率，高層報告多次提及3%的紅線。如2013年政府工作報告稱，財政赤字率從2009年的2.8%降到2012年的1.5%左右。2018年政府工作報告表示，財政赤字率一直控制在3%以內(nèi)。2023年政府工作報告表示，合理把握赤字規(guī)模，五年總體赤字率控制在3%以內(nèi)。

為應(yīng)對疫情沖擊，2020年、2021年中國財政赤字率一度突破3%至3.6%、3.2%。就在市場普遍預(yù)計2022年赤字率設(shè)在3%甚至更高水平時，當(dāng)年赤字率目標(biāo)卻只是2.8%。這其中大有講究，因為2018年、2019年赤字率分別為2.6%、2.8%，只有2022年赤字率低于2.8%，2018年-2022年赤字率平均水平才不會高于3%。

當(dāng)前的預(yù)算體制下，中國財政赤字通過發(fā)債融資，即發(fā)行國債彌補中央財政赤字、發(fā)行地方一般債彌補地方財政赤字。在中國堅守3%赤字率的要求下，赤字規(guī)模相對是確定的，國債額度多一些，那么地方一般債額度就會少一些。2020年以來，因為地方債風(fēng)險上升，中央一定程度上加了杠桿（赤字中國債占比提高至81%、一般債占比下降到19%）。

而在地方債額度也相對一定的情況下，一般債少，專項債就要多一些。2023年，一般債占地方債額度的比重為15.9%，創(chuàng)出歷史新低；而專項債占比達到84.1%，創(chuàng)出新高。

當(dāng)前中央要加更多的杠桿，可選擇的方式有以下幾個：

一是財政赤字中分配更多的額度給中央財政赤字，即發(fā)更多的國債。實際上，2020年以來就采取這樣的策略，但約束在于，即便將財政赤字全都分配給中央財政，能增加的規(guī)模也很有限，以2023年為例，僅能增加7200億。

二是利用國債結(jié)存限額增發(fā)國債。2015年12月，全國人大常委會通過《關(guān)于實行國債余額管理的意見》：從2006年起，中國將參照國際通行做法，采取國債余額管理方式管理國債發(fā)行。所謂國債余額管理，指不具體限定當(dāng)年國債發(fā)行額度，而是限定一個年末不得突破的國債余額上限。

國債余額管理和此前的國債赤字管理相對應(yīng)。在國債赤字管理的框架下，年度國債凈融資規(guī)模等于中央財政赤字。而在余額管理下，只要國債余額低于上限，國債凈融資規(guī)?？梢愿鶕?jù)經(jīng)濟形勢等相機而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。

從實踐看，年度國債凈融資大多低于中央財政赤字，這為必要時中央財政發(fā)力奠定了空間。比如2020年受疫情沖擊，國債凈融資為3萬多億，高于中央赤字約3000億，但不必進行預(yù)算調(diào)整。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末，國債余額為25.9萬億，低于限額0.8萬億。換言之，如果利用結(jié)存限額發(fā)債，最高的發(fā)行規(guī)模是0.8萬億。

三是發(fā)行特別國債。特別國債可不計入赤字，其邏輯在于特別國債投向有收益的項目，要有穩(wěn)定現(xiàn)金流資產(chǎn)與之對應(yīng)，以對應(yīng)的收益償還債務(wù)。從歷史上看，中國一共發(fā)行了三次特別國債：

1998年第一次發(fā)行，用于補充四大行資本金；2007年第二次發(fā)行用于購買外匯、注資成立中投公司，兩次均形成股權(quán)；2020年發(fā)行了1萬億抗疫特別國債，其中7000億主要投向基建項目，3000主要用于保就業(yè)、保基本民生、保市場主體。注資四大行及中投的特別國債有分紅收益，是典型的特別國債，但2020年的特別國債收益并不明顯。

“這是特殊時期的特別措施，主要是找不到足夠的、可逐步覆蓋發(fā)債成本的有收益項目，很可能是一次性的，大家要廣義地理解。特別債，這個特別債不是針對一般債的特別，是針對百年不遇的疫情，是抗疫和平時的差別?！鼻柏旈L樓繼偉曾表示。

據(jù)財政部介紹，此次增發(fā)國債資金將重點用于八大方面：災(zāi)后恢復(fù)重建、重點防洪治理工程、自然災(zāi)害應(yīng)急能力提升工程、其他重點防洪工程、灌區(qū)建設(shè)改造和重點水土流失治理工程、城市排水防澇能力提升行動、重點自然災(zāi)害綜合防治體系建設(shè)工程、東北地區(qū)和京津冀受災(zāi)地區(qū)等高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)。這些項目很多難以產(chǎn)生收益，難以符合特別國債的預(yù)算邏輯。

四是繼續(xù)推出政策性開發(fā)性金融工具。去年監(jiān)管部門推出7400億政策性開發(fā)性金融工具，用于補充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項目資本金。但一些交易結(jié)構(gòu)可能會新增隱性債務(wù)，加重地方政府的債務(wù)負擔(dān)。

五是赤字率突破3%。赤字率突破3%后，赤字規(guī)模大幅提升，相應(yīng)可以增加國債發(fā)行額度，同時適度壓縮地方債額度，進而達到中央加杠桿、地方適度控杠桿防風(fēng)險的目的。除了地方法定債務(wù)率較高外，專項債項目收益較差，也要求放緩專項債的擴張步伐。

當(dāng)前的選項是赤字率突破3%。增發(fā)萬億國債后，今年全國財政赤字將由38800億元增加到48800億元，預(yù)計赤字率由3%提高到3.8%左右。考慮到增發(fā)國債的操作可能持續(xù)數(shù)年，那么未來一段時間赤字率突破3%可能會成為常態(tài)，政策性開發(fā)性金融工具、特別國債大概率就不會成為選項。

增發(fā)國債可適度支持高風(fēng)險地區(qū)項目建設(shè)

 當(dāng)前一攬子化債的大幕正徐徐拉開。10月24日，隨著山西、河南、四川三省份披露發(fā)債材料，27個地方已發(fā)、待發(fā)的特殊再融資債券規(guī)模已超萬億，達到10126億，用于置換納入隱性債務(wù)之中的拖欠款、非標(biāo)及城投債券。

 為了防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，超萬億特殊再融資債券發(fā)行，額度將向12個高風(fēng)險省份傾斜。特殊再融資債券發(fā)行置換隱性債務(wù)后，隱性債務(wù)余額減少，但法定政府債務(wù)余額上升。

正所謂“天下沒有免費的午餐”，從過往慣例看，獲得特殊再融資債券的地方未來新增專項債額度很少或者沒有。那么，12個高風(fēng)險省份的項目建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展怎么辦？

據(jù)新華社報道，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板，整體提升我國抵御自然災(zāi)害的能力。

記者了解到，一些高風(fēng)險省份近期也在申報中央投資項目，這些項目的資金來源為此次增發(fā)的國債，換言之高風(fēng)險地區(qū)也有增發(fā)國債的資金支持，由此在支持高風(fēng)險地區(qū)項目建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展、防范化解地方債風(fēng)險之間取得平衡。

新增國債關(guān)鍵用于明年穩(wěn)增長

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度GDP增速為5.2%。副局長盛來運稱，我們初步測算，如果要完成全年預(yù)期目標(biāo)，四季度只要增長4.4%以上，就可以保障完成全年5%左右的預(yù)期目標(biāo)?？紤]到去年四季度經(jīng)濟增速為2.9%、基數(shù)較低，市場機構(gòu)普遍預(yù)計今年GDP增速將超過5%。

新華社報道稱，此次增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，今年擬安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)明年使用5000億元。財政部表示，下一步將及時啟動國債發(fā)行工作，確保如期完成國債發(fā)行任務(wù)；做好預(yù)算下達工作，推動加快形成實物工作量；加強國債資金監(jiān)管，確保資金按規(guī)定用途使用。

5000億資金在今年使用后，今年經(jīng)濟增速可能提升至5.5%左右。同時，5000億明年使用，用于穩(wěn)定明年經(jīng)濟增速。展望未來，明年3月可能再度安排類似用于項目建設(shè)的國債，進一步支撐明年經(jīng)濟增長。